淺析先行登記保存措施的運用
2010/9/15  閱讀數：

　　先行登記保存的定義及性質




　　先行登記保存是指行政機關執法人員在日常監督檢查時，在證據可能滅失或以后難以取得的情況下，經行政機關批準，對相關的物品和資料當場登記在冊，暫時先予封存固定，并要求當事人或有關人員妥善保管，不得銷毀、轉移或隱匿，以待行政機關進一步調查和處理的證據保全手段。就其法律性質而言，先行登記保存是行政處罰程序的組成部分和一種證據收集手段，不是獨立的具體行政行為，當事人不可以此提起行政復議或行政訴訟。




　　先行登記保存的法律依據主要有兩方面：一是適用于所有行政執法領域的《行政處罰法》第三十七條第二款，該款規定：“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在7日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據”。二是適用于藥品監管執法的《藥品監督行政處罰程序規定》第二十二條、第二十四條第一款的規定，即藥品監督執法人員在取證時，在證據有可能滅失或以后難以取得的情況下，應當填寫《先行登記保存物品審批表》，報藥品監管部門主管領導批準；藥品監管部門對證據進行先行登記保存時，要向當事人出具《先行登記保存物品通知書》，并在7日內須作出處理決定。




　　先行登記保存的對象及步驟




　　按照《藥品監督行政處罰程序規定》第二十二條規定，先行登記保存的對象是可能滅失或者以后難以取得的證據，而這些證據是指書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳訴、鑒定結論、勘驗筆錄和現場筆錄等。具體到執法實踐，視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現場筆錄等大多為執法機關制作或出具、提供，只有物證和書證大多由行政相對人提供且存在滅失或以后難以取得的可能性，故在實踐中執法人員對物證和書證采取先行登記保存的情況較多。




　　按照《行政處罰法》及《藥品監督行政處罰程序規定》等規定，藥品監管部門采取先行登記保存措施的步驟：一是調查取證，即在行政執法檢查、調查取證過程中，對符合條件的證據采取先行登記保存措施。需注意的是，檢查、調查取證過程中，應遵循執法人員數量、出示證件、執法回避等法律法規要求。二是報請審批。依照《藥品監督行政處罰程序規定》，在采取先行登記保存措施之前，應當填寫《先行登記保存物品審批表》，報請主管領導批準。實踐中，針對農村或交通不便、通訊困難的偏遠地區，可采取電話請示或在采取先行登記保存措施后再履行審批程序，這實際上是對先行登記保存報批程序的“變通”履行。三是采取措施。先行登記保存物品時，執法人員應向當事人出具《先行登記保存物品通知書》，開具《先行登記保存物品清單》，注明保存的地點和條件，當場交由當事人核對無誤后簽字蓋章。四是作出處理。藥品監管部門對先行登記保存的物品，應當在7日內作出處理決定。也即是說，逾期不作出處理決定的，先行登記保存措施自行解除；繼續先行登記保存的，屬于行政違法行為。




　　先行登記保存期滿后的處理措施




　　先行登記保存是時效性很強的執法措施，藥品監管部門必須在規定的期限內（7日）作出處理決定，如逾期不作出處理決定繼續采取先行登記保存措施即屬行政違法。但無論是《行政處罰法》還是《藥品監督行政處罰程序規定》，都沒有對實施先行登記保存期滿后監管部門應作出何種處理決定進行規定。




　　筆者認為，先行登記保存物品后7日內的處理決定主要有以下幾種方式：




　　一是解除先行登記保存，即《藥品監督行政處罰程序規定》第二十四條“對不符合立案條件的，藥品監管部門應當填寫《解除先行登記保存物品通知書》，解除先行登記保存”。




　　二是轉為查封扣押，即經過進一步調查或獲得證據證明已經先行登記保存的物品屬于可能危害人體健康的藥品、醫療器械產品及有關資料，依法作出查封扣押的決定。具體而言，依據《藥品質量抽查檢驗管理規定》第十八條規定的情形依法采取查扣措施。




　　三是送檢，主要針對先行登記保存的藥品或醫療器械產品。即《藥品監督行政處罰程序規定》第二十五條的規定，藥品監督執法人員調查違法事實，需要抽取樣品鑒定檢驗的，應當按《藥品質量監督抽驗管理規定》抽取樣品，并及時進行鑒定檢驗。




　　值得注意的是，采取先行登記保存措施7日內不能作出立案的處理決定，原因有兩方面：一是不符合立案的條件�！端幤繁O督行政處罰程序規定》第十四條規定立案的條件之一是“有客觀的違法事實”，先行登記保存的物品并不一定能證明“客觀的違法事實”（查封扣押的物品也只是有證據證明“有可能”危害人體健康而已，尚需進一步確認是否立案），如果“強行立案”，就可能因“違法事實不清，證據不足或存在程序缺陷”而非法立案，侵害當事人合法權益，引起行政訴訟、復議甚至敗訴。二是不符合文書規范。如前所述，如立案，應填寫《立案申請表》經批準后，填寫《行政處理通知書》，送交當事人。但《行政處理通知書》只針對被查封扣押的物品作出順延的決定，而不是針對先行登記保存物品作出順延的決定。從這個意義上講，立案并不是法律法規規定的“對先行登記保存的物品應在7日內作出的處理決定”。




　　實踐中的困難及建議




　　一是先行登記保存物品采取送檢后剩余物品處理的問題。如前所述，對先行登記保存物品（指藥品、醫療器械產品）送檢也是一種對先行登記保存物品7日內做出的“處理決定”，但對于先行登記保存物品除去送檢之外的物品如何處理，法律沒有規定，只能解除先行登記保存。如果解除先行登記保存措施的物品質量有問題、危害人體健康，任其流入市場，而只在以后的處罰中計入貨值金額，將失去打擊假劣藥品、維護人體健康和市場秩序的意義。相對于先行登記保存，對查封扣押物品送檢后作出處理決定的規定就很好地避免了這個問題，即“對查封、扣押的物品，應當在7日內作出是否立案的決定；需要檢驗的，應當自檢驗報告書發出之日起15日內作出是否立案的決定”。因此，有必要比照查封扣押，增加先行登記保存措施的藥品因檢驗而自動延長期限的規定，即“藥品監管部門對證據可能滅失，或者以后難以取得的藥品及其有關材料可以采取先行登記措施，并在7日內作出行政處理決定；藥品需要檢驗的，必須自檢驗報告書發出之日起15日內作出行政處理決定”。




　　二是完善立案條件，修改執法文書。如前所述，先行登記保存的物品（物證及書證）直接立案，不符合立案條件和文書規范。但在執法實踐中確有另一種情況，即先行登記保存的物品，如視聽資料、鑒定結論等，作為證據可直接證明“客觀違法事實”的存在，而無需查封扣押，對此應當立案查處。因此，建議在《藥品監督行政處罰程序規定》第二十四條增加如下條款：“已立案的應當填寫《行政處理通知書》，送交被先行登記保存或查封、扣押物品的當事人，先行登記保存或查封、扣押物品期限順延至作出行政處罰決定或者撤案決定之日” 。與此同時修訂相應的執法文書，可在《行政處理通知書》中增加如下規定：《先行登記保存物品通知書》｛（  ）先登[  ]  號｝先行登記保存物品的期限依法順延。

編輯：商務部